Transformer un débat de marché (qui paie ?) en débat d’État (qui est responsable ?)

En début de semaine, j’écrivais un court article, Qui doit payer un risque lié à une défaillance de maintien de l’ordre ?, qui revenait sur un débat qui agite la presse spécialisée, et le petit monde des assurance. Et comme on commence à me solliciter sérieusement, je vais devoir travailler encore un peu. Et ce blog (mon carnet de recherche) me servira a gribouiller quelques notes de lectures.

Le sujet était remonté à la fin de l’été, par exemple dans L’Argus, sous la plume de , avec un article L’assurance cherche à partager le coût du risque émeutes, qui citait un directeur de Swiss Re qui affirmait alors

« L’augmentation du risque de manifestations dans la rue, d’émeutes, de troubles, de mouvements sociaux est un phénomène que l’on constate dans le monde entier, et c’est une inquiétude. Au final, quelqu’un doit supporter le coût de ces dégâts. »

Mais j’ai trouvé que le débat prenait une tournure intéressante quand un juge a dit, noir sur blanc, que l’État a failli dans une mission régalienne. J’en parlais en début de semaine, le communiqué du Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie, Maintien de l’ordre public pendant les émeutes de mai/juin 2024 (décision rendue publique le 15 décembre 2025), l’État a été condamné à verser à Allianz IARD un peu plus de 28 millions d’euros pour des préjudices survenus entre le 15 et le 17 mai 2024. Plus précisément, le tribunal retient une faute, en soulignant que l’État disposait “de délais suffisants” pour mettre en place des mesures “appropriées” et “assurer un niveau raisonnable de sécurité”, mais n’a pas pris la décision d’envoyer “en temps utile et en nombre suffisant” des forces de sécurité malgré des signaux convergents d’insurrection probable. Comme le montre Nathalie Tissot dans Émeute en Nouvelle-Calédonie : la justice condamne l’État à payer 28 millions d’euros à un assureur (dans L’Argus de l’assurance,la semaine dernière), l’affaire est explicitement racontée comme une “responsabilité de l’État engagée”, avec les mêmes mots sur le “niveau raisonnable de sécurité” et l’“envoi en temps utile et en nombre suffisant”.

Et c’est là que ça devient vraiment intéressant, que la question change de nature. Une assurance “émeutes” classique mutualise un risque social (on va y revenir). Une assurance “émeutes” qui, de fait, absorbe aussi des dommages directement liés à une carence fautive de l’État mutualise autre chose : un risque de défaillance publique. Dit autrement, on ne discute pas seulement “qui paie les vitrines”, mais “qui paie l’inefficacité (ou la faute) du maintien de l’ordre”. Je le disais rapidement et maladroitement dans Qui doit payer un risque lié à une défaillance de maintien de l’ordre ?, il y a des dommages liés au désordre social, et des dommages liés à une carence fautive de l’État ; dans le second cas, la mutualisation via surprime devient politiquement fragile, parce qu’elle peut fonctionner techniquement tout en produisant une injustice distributive si elle efface la faute publique.

L’émeute est assurable, mais la guerre ne l’est pas (et ce n’est pas un hasard)

Commençons par le début… L’“assurance émeutes” n’est pas vraiment un objet nouveau. Le droit des assurances en parle, tentant de tracer une frontière entre ce qui relève du contrat privé et ce qui relève d’un risque “hors marché”. Dans le Code des assurances (Article L121-8), la loi pose que

« L’assureur ne répond pas, sauf convention contraire, des pertes et dommages occasionnés soit par la guerre étrangère, soit par la guerre civile, soit par des émeutes ou par des mouvements populaires. Lorsque ces risques ne sont pas couverts par le contrat, l’assuré doit prouver que le sinistre résulte d’un fait autre que le fait de guerre étrangère ; il appartient à l’assureur de prouver que le sinistre résulte de la guerre civile, d’émeutes ou de mouvements populaires. »

Les trois petits mots que j’ai mis en gras (“sauf convention contraire”) sont importants : elle dit que l’émeute peut être couverte, mais qu’elle n’est pas “naturellement” dans le socle. Elle est une option contractuelle, donc un équilibre de marché… tant que le marché peut la porter. L’APREF (association des professionnels de la réassurance en France), avait publié une note en 2013, Assurance et réassurance des grèves, émeutes et mouvements populaires, qui allait un peu plus loin. Elle rappelait que la question n’est pas seulement “est-ce assurable ?”, mais “à quelles conditions (franchises, exclusions, réassurance, clauses d’agrégation) ?” et avec quel partage implicite entre privé et puissance publique. La note rappelle au passage un point souvent gommé : dans l’émeute, il existe aussi des “dégâts collatéraux”, et ce paramètre pèse sur la lecture de la responsabilité, donc sur la soutenabilité politique d’un transfert massif vers l’assurance.

J’aurais envie d’ajouter au passage que l’article L121-8 met dans un même panier “émeute” et “guerre”, mais pas “terrorisme”. Tracer une frontière claire entre ces concepts me semble important. L’article Violences urbaines : le gouvernement défend une assurance émeutes obligatoire  dit que le projet de loi (dont je parlais dans mon billet précédant) introduit une définition de l’émeute comme

une « action collective violente visant à imposer des revendications sociales ou politiques »

Une commission sera chargée de qualifier l’événement, et elle exclut explicitement “les actes de guerre”, “les actes terroristes” et “les cyberattaques”. J’ai du mal à voir encore la frontière, mais bon… ce n’est presque pas le plus grave.

Quand l’État n’est pas seulement l’arbitre du risque, mais une variable du risque

Dans un modèle d’assurance “catastrophe”, on suppose (souvent implicitement) que l’événement est extérieur au système d’action publique ; l’État intervient après-coup (secours, reconstruction), mais il n’est pas une cause du sinistre. Or, sur l’ordre public, l’État n’est pas seulement un financeur de dernier ressort : il est l’un des paramètres centraux de la production du risque, de sa prévention, et parfois de la forme prise par les dommages. L’article Violences urbaines citait d’ailleurs Florence Lustman, présidente de France Assureurs qui affirmait (j’en parlais en début de semaine)

« Sans définition claire des émeutes et des violences urbaines, sans partage du risque, et sans reconnaissance possible de la responsabilité de l’État, il n’y aura pas de retour des garanties émeutes. » Elle estimait que les conditions d’une assurabilité assumée uniquement par le privé ne sont plus réunies, car « le risque est étroitement lié à la doctrine de maintien de l’ordre ».

Ce n’est pas une formule de communication, c’est un point important. Elle dit que le risque n’est pas seulement “localisé” au sens géographique ; il est aussi “localisé” au sens institutionnel, attaché à une doctrine, à des moyens, à une chaîne de commandement, à des priorités politiques. Comme le montre le rapport du Défenseur des droits sur le maintien de l’ordre , le “maintien de l’ordre” vise d’abord la gestion des foules et des manifestations, et il existe un écart entre ce cadre et celui des “violences urbaines”. Le même passage rappelle aussi une transformation de doctrine depuis 2005, avec une intégration accrue d’une logique d’interpellation, “par nature contraire au principe de l’évitement de l’affrontement”.  À partir de là, même si on manque souvent de données consolidées sur la part exacte des dommages “directement causés” par l’action policière lors d’épisodes d’émeutes (une lecture de la presse montre que ça existe), le point conceptuel demeure : l’État peut réduire le risque, mais peut aussi le déplacer, l’amplifier, ou en modifier la distribution des dommages. Et dès qu’une part du sinistre dépend des choix de doctrine, de moyens, ou d’anticipation, l’assurance ne se contente plus de “réparer” : elle arbitre politiquement, en silence, la frontière entre solidarité et responsabilité. Comme le montrent Dietrich Oberwittler et Sébastian Roché dans Police–Citizen Relations Across the World, la police ne peut pas “compter” uniquement sur la force : elle doit être acceptée par les citoyens, et le maintien d’une police forte dépend aussi d’une cohésion sociale. Cette perspective rend presque “assurable” une hypothèse qui ne l’est pas : une partie du risque d’émeute est un risque de relation police-citoyens, donc un risque potentiellement réductible par des politiques publiques — mais aussi un risque potentiellement aggravé par des défaillances institutionnelles.

Pourquoi la guerre est exclue (et pourquoi ce raisonnement “déteint” sur l’émeute, puis sur le terrorisme)

Revenons encore sur l’article L121-8 du Code des Assurances. L’exclusion (explicite) de la guerre est, il me semble, un marqueur de ce que l’assurance sait mal faire : absorber un risque massif, corrélé, politiquement produit, où l’assureur ne peut pas distinguer clairement l’aléa exogène de la décision souveraine.

Comme le montre le Terrorism and War Risk Exclusions, les contrats (et le droit qui les encadre) multiplient les catégories (guerre, guerre civile, insurrection, rébellion, civil commotion, etc.) précisément parce qu’il faut dessiner une frontière entre ce qui peut être tarifé et réassuré, et ce qui relève d’un autre régime. Et cette frontière est aussi historique et politique. Comme le montrent Saul Levmore et Kyle D. Logue dans Insuring Against Terrorism – and Crime, l’assurance contre le terrorisme met immédiatement en tension la logique privée (tarification, sélection, réassurance) et la logique publique (sécurité nationale, politique étrangère, police, renseignement). Autrement dit, elle se heurte à un risque dont la probabilité et l’ampleur dépendent d’actions collectives, parfois étatiques. Dans mon langage à moi, c’est un problème d’endogénéité : la guerre est souvent exclue parce qu’elle est trop endogène au souverain. Le terrorisme, lui, est un risque hybride : à la fois “attaque” et “politique publique” (prévention, riposte), ce qui explique pourquoi, dans beaucoup de pays, il finit par appeler des mécanismes de partage (backstop, réassurance publique). Il faut aussi souligner qu’il existe une lecture plus “politique” de cette histoire des frontières, comme la raconte Luis Lobo-Guerrero dans Insuring War: Sovereignty, Security and Risk. Les schémas de “war risks” ne sont pas qu’une technique d’assurance : ils matérialisent une interaction durable entre États et assureurs, et révèlent comment la souveraineté s’articule à des pratiques de calcul, de mutualisation et de garantie. Autrement dit, la guerre n’est pas “hors assurance” : elle est, très souvent, hors assurance privée et dans des montages où le souverain redevient assureur en dernier ressort.

L’assurance paie déjà des défaillances publiques

À un moment, j’ai failli écrire qu’en assurance (quand je l’enseigne en tous cas) on aime les sinistres qui ressemblent à des phénomènes naturels, exogènes (par opposition à l’endogénéité dont je parlais avant) : probables, modélisables, indépendants des décisions de l’assureur. Et les émeutes (comme le terrorisme ou la guerre) font exactement l’inverse, donc il y a une tension. Mais l’un des apports des sciences sociales de l’assurance est justement de montrer que le “naturel” dont je parle n’existe pas vraiment. Dans Governing floods and riots: (The) political technologies of insurance, Uwe Lübken montre que les inondations et les émeutes sont deux objets où l’assurance devient une technologie politique : elle classe, tarifie, trace des frontières, et participe à gouverner des risques qui ne sont pas simplement des fatalités. Et si on considère l’expérience américaine, la question devient très concrète : quand l’assurance publique compense, elle reconfigure aussi le débat sur la responsabilité. Rebecca Elliott le montre dans Underwater: Loss, Flood Insurance, and the Moral Economy of Climate Change in the United States, l’assurance des catastrophes élargit la question de la compensation : elle n’est plus seulement une affaire de contrat individuel, mais de ressources collectives, de contraintes budgétaires et de justice distributive. Ce qui oblige à discuter ce que les assurés “doivent” pouvoir attendre et ce que le public accepte de financer. C’est exactement le nœud français : quand l’ordre public n’est pas tenu, et que les dommages deviennent massifs, l’assurance ne peut pas être seulement un “outil neutre”. Elle devient un dispositif de répartition des charges d’une défaillance. Et le contentieux de Nouméa fait éclater au grand jour l’idée que cette défaillance peut être juridiquement qualifiée.

Il ne suffit pas de mutualiser, il faut aussi imputer

Si j’étais critique, je dirais que le vrai risque, ce n’est pas seulement l’émeute ; c’est l’émeute plus la tentation, pour l’État, de se “réassurer politiquement” en laissant le marché absorber le coût de ses propres échecs. Et là j’ai sûrement un biais de lecture professionnel,  mais je retrouve les grands classiques de l’économie de l’assurance (aléa moral, antisélection) qui prennent un sens plus large que d’habitude : ils ne portent pas seulement sur les assurés privés, mais aussi sur le souverain. L’OCDE le montrait dans Catastrophic Risks and Insurance: Policy Issues (en 2010) : les marchés de catastrophes peuvent devenir incomplets (corrélation des pertes, incertitude, information imparfaite), ce qui peut justifier une intervention publique. Mais dans le cas des émeutes, l’aléa moral a deux faces : d’un côté, des assurés insuffisamment incités à prévenir ; de l’autre, un État qui pourrait être moins incité à investir dans la prévention, l’anticipation, la doctrine, si le coût politique et budgétaire de l’échec est externalisé vers une surprime. Sans oublier les conséquences locales (ou géographiques), de reclassification, de retrait, et de segmentation. Dans The Crisis of Insurance and the Insuring of Urban Crisis Ben Ansfield  rappelle que l’histoire américaine du “riot insurance” s’inscrit dans une dynamique où l’assurance, après des épisodes de violence collective, peut contribuer à reclasser des espaces urbains, à durcir la souscription, et à alimenter des mécanismes institutionnels (plans résiduels, etc.) qui redistribuent les risques et les inégalités. Autrement dit, il me semble qu’une assurance “émeutes” conçue comme une simple mutualisation est structurellement incomplète. Pour être politiquement tenable, elle doit intégrer (explicitement,) un régime d’imputation : que se passe-t-il quand la défaillance du maintien de l’ordre est caractérisée ? comment éviter que la solidarité nationale ne devienne une subvention implicite à l’échec régalien ? Et comment éviter, symétriquement, que la peur de cette imputation n’encourage le déni, le flou contractuel, ou la tentation d’exclure toujours davantage ? L’amendement publié par le Sénat, affiche un esprit de “solidarité nationale” avec d’un mécanisme de mutualisation “sur l’ensemble du territoire”, précisément parce que le durcissement des conditions et le retrait des garanties dans certaines zones est déjà une réalité. On va vers un dispositif quasi-constitutionnel (au sens du contrat social), sans jamais rappeler la responsabilité de l’État comme variable endogène du risque (et pas seulement comme garant lointain).


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Arthur Charpentier (December 16, 2025). Transformer un débat de marché (qui paie ?) en débat d’État (qui est responsable ?). Freakonometrics. Retrieved January 16, 2026 from https://doi.org/10.58079/15d4h


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