Un petit sujet polémique avant les fêtes ? Parlons un peu d’assurance et de maintien de l’ordre… Depuis les violences urbaines de ces dernières années, la question de “comment indemniser les émeutes” s’est invitée dans le débat public au point d’entrer au Sénat, sous la forme d’un projet de régime adossé aux contrats d’assurance de “dommages aux biens”, avec une garantie obligatoire, une surprime et un mécanisme de mutualisation au-delà de certains seuils. Dans l’hémicycle, on a un débat assez classique, les sénateurs voulant rendre la garantie effective (avec classiquement, en cas de refus, la possibilité de saisir le Bureau central de tarification), ils discutent l’architecture de mutualisation, ils évoquent l’intervention de la Caisse Centrale de Réassurance (comme pour le la couverture des catastrophes naturelles), un plafond au-delà duquel la garantie de l’État prendrait le relais est évoqué (1 milliard, puis 1,5 milliard).
Une assurance obligatoire mal calibrée, ce n’est pas seulement une mauvaise assurance : c’est une machine à fabriquer de l’injustice. Les débats récents sur les catastrophes naturelles l’ont rappelé : la solidarité tient tant qu’elle s’exerce derrière un certain “voile d’ignorance”, tant qu’on accepte de payer sans pouvoir dire d’avance qui sera protégé demain. Or, comme les inondations, les émeutes frappent souvent de façon très concentrée : quelques communes, quelques quartiers, quelques zones commerciales. Si l’on laisse trop de latitude au marché, la conséquence est prévisible : segmentation, renchérissement ciblé, durcissement des garanties, et, à la limite, abandon des zones jugées “trop risquées”. C’est exactement le scénario que pointe les Comptes Rendus du Sénat lorsqu’il évoque la menace d’antisélection. L’assurance “émeutes” n’est pas une simple garantie dans un contrat d’assurance, c’est un choix collectif de répartition d’un risque socialement et politiquement chargé, et un choix qui n’est pas neutre, car il peut modifier la géographie de l’assurabilité, donc la géographie des activités, et de la vie quotidienne.
Le marché, la réassurance, et la tentation du retrait
Pour comprendre pourquoi l’idée d’un dispositif national revient, il faut descendre d’un étage, du Parlement vers l’infrastructure financière : la réassurance, les clauses, les agrégations. Une grande partie des dommages liés aux émeutes s’inscrit dans des garanties de type Strikes, Riots and Civil Commotion (appelé communément SRCC) dans les traités de réassurance. Et là, tout est dans la définition de l’“événement”. Après les émeutes de 2023 en France, des acteurs du marché ont expliqué comment certaines clauses SRCC pouvaient agréger des dommages sur une fenêtre temporelle (par exemple 72 heures), et comment la manière de définir l’extension géographique (ville, zones contiguës, etc.) peut faire exploser, ou contenir, l’ampleur d’un sinistre réassuré. Autrement dit, le “même événement” n’est jamais une réalité naturelle, c’est une construction contractuelle. Et elle a des conséquences directes sur ce que les assureurs peuvent absorber, sur ce que les réassureurs acceptent de porter, et donc sur le prix final. Un exemple bien connu est celui des attentats du 11 septembre 2001. Les polices et binders (couvertures provisoires) des contrats d’assurance du World Trade Center prévoyaient des plafonds « par évènement », sans toujours définir clairement ce qu’est une occurrence. Les assureurs ont donc plaidé un seul évènement (un enchaînement causal unique), tandis que le preneur d’assurance (Larry Silverstein) plaidait « deux évènements » (deux impacts, deux tours). La bataille s’est jouée sur les mots : pour certains assureurs, les tribunaux ont retenu que la couverture était adossée à une formulation (souvent appelée ‘Wilprop’) conduisant à traiter la destruction du site comme « un seul évènement ». Pour d’autres assureurs (selon les termes exacts auxquels ils étaient « liés »), un jury a au contraire conclu à « deux évènements », ce qui change mécaniquement le plafond total mobilisable. Et le contentieux a traîné des années, précisément parce que l’« occurrence » est une construction contractuelle.
Pour revenir aux émeutes, le débat devient rapidement territorial. Dans les moments de forte incertitude, les marchés privés ont une manière simple de se protéger : renchérir, réduire, exclure. Dans Crisis of Insurance and the Insuring of the Crisis: Riot Reinsurance … , Bench Ansfield revient sur l’histoire américaine des “riot risks”, et il montre comment, après des épisodes d’émeutes, les assureurs peuvent reclassifier certains quartiers comme trop risqués, résilier ou ne pas renouveler, et contribuer à une dynamique de retrait. Uwe Lübken , dans Governing floods and riots: insurance, risk, and racism in the postwar United States, montre concrètement comment fonctionne cette logique de reclassification spatiale. Lors d’auditions au Sénat (aux États-Unnis), une représentante associative a expliqué que des assureurs prenaient des zip codes et les basculaient dans le FAIR plan à cause de la localisation, et non du risque propre du bâtiment,
« she questioned, however, the criteria on the basis of which a
specific property was categorized as a FAIR Plan property. For insurance companies, she held, the most important factor was not the individual risk of a building, but its location inside an allegedly hazardous area. “I know for a fact that insurance companies took zip codes – okay? and placed them on the FAIR plan because of geographical location or because of the age of the dwelling, »
Quand un risque est à la fois corrélé (beaucoup de sinistres au même moment) et politiquement sensible, la mutualisation purement concurrentielle a tendance à se gripper. C’est précisément ce que je disais en introduction, si l’architecture de surprime est mal conçue, le marché risque de répondre par l’antisélection, c’est-à-dire en concentrant l’augmentation des primes sur les plus exposés, ou en se retirant.
L’émeute comme risque politique
L’assurance des émeutes est un peu particulière, avec en arrière-plan une histoire qui n’est pas seulement technique, mais profondément politique. L’émeute est un risque qui met en jeu la capacité d’un régime à garantir l’ordre public, et donc la confiance dans les institutions. Gerald Feldman, travaillant sur les formes d’assurance face à la violence politique en Europe, montre comment l’“assurabilité” des émeutes dépend d’un socle : la stabilité, la légitimité, et une capacité effective de l’État à faire respecter l’ordre, autrement dit, quelque chose comme une “infrastructure démocratique” de sécurité. Il y explique, dans Civil commotion and riot insurance in fascist Europe, 1922–1941 que la vente d’une assurance contre les troubles civils et le règlement des sinistres supposent un cadre de lawfulness and order et la possibilité de recours devant les tribunaux :
« presupposed a condition of lawfulness and order and the capacity for redress in the courts »
Il ajoute que ces conditions ne sont réunies que dans un cadre démocratique , puis illustre comment, dans des régimes fascistes, les assureurs ne peuvent plus s’appuyer sur le droit : en Italie, impossibilité d’aller en justice contre la terreur pré-fasciste ; en Allemagne nazie, incapacité d’imposer la qualification du pogrom de 1938 comme émeute soutenue par l’État, et chantage conduisant à payer des pertes dont ils n’étaient pas légalement responsables ; en Espagne franquiste, lutte sur la qualification des dommages de guerre civile . Il conclut même, de façon assez frappante, que ce produit “à haut risque” se vend paradoxalement mieux sous un régime politiquement “bas risque” : suffisamment d’agitation… mais assez d’ordre juridique pour que l’assurance reste praticable.
Lorsque ce socle démocratique vacille, l’assurance ne disparaît pas forcément, mais elle se transforme : exclusions, clauses, renégociations permanentes, et, au bout du compte, transfert implicite vers la puissance publique. C’est exactement ce qui se passe dans le débat français, qui pose assez clairement la question : veut-on que l’indemnisation des émeutes ressemble au mécanisme de couverture des catastrophes naturelles, où la collectivité accepte une mutualisation nationale, ou une solidarité, pour reprendre le terme de l’alinéa 12 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946
« La Nation proclame la solidarité et l’égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales »
ou veut-on rester sur une logique où l’assureur paie, mais où l’État ne réapparaît que comme garant ultime lorsque le système craque ?Le rapport du Sénat sur l’assurabilité des collectivités rappelle d’ailleurs qu’après les émeutes de 2023, un fonds “violences urbaines” de 100 millions d’euros a été instauré, partiellement alimenté par des crédits non consommés d’une dotation existante. Il propose d’élargir le champ de cette dotation pour couvrir les biens des collectivités endommagés dans le cadre d’émeutes, et note l’extension territoriale du phénomène (beaucoup plus de communes touchées en 2023 qu’en 2005). Ce rappel est essentiel : avant même de parler d’assurance obligatoire, l’État est déjà là, soit comme payeur exceptionnel, soit comme organisateur de dispositifs ad hoc.
“Qui paie l’inefficacité du maintien de l’ordre ?” Le cas de la Nouvelle-Calédonie
Au début du mois, le Tribunal Administratif de Nouvelle-Calédonie a publié une décision particulièrement instructive : dans une série de dossiers portés par l’assureur Allianz IARD, l’État a été condamné à verser un peu plus de 28 millions d’euros, au motif qu’il n’avait pas mis en place, en temps utile et en nombre suffisant, les mesures nécessaires pour assurer un “niveau raisonnable de sécurité”, alors même que des signaux convergents et des alertes existaient en amont. Ce passage a une portée qui dépasse la Nouvelle-Calédonie. Il introduit une distinction capitale, souvent évacuée quand on parle “d’assurance émeutes” : il y a des dommages liés à un désordre social, et il y a des dommages liés à une carence fautive de l’État dans sa mission régalienne de maintien de l’ordre. Dans le premier cas, la mutualisation assurantielle ressemble à une solidarité nationale. Dans le second, la question devient : si l’État est fautif, doit-on vraiment faire payer les assurés (via la surprime) à la place de l’État ?
Ce n’est pas un piège rhétorique. C’est même, désormais, une question judiciaire et budgétaire. Quand l’assurance « émeutes » socialise le coût du désordre, elle arbitre aussi (souvent sans le dire) la part qui relève de la solidarité et la part qui relève de la responsabilité régalienne. Or, en Nouvelle-Calédonie, le Tribunal Administratif a précisément jugé (série de décisions du 11 décembre 2025) que la responsabilité de l’État était engagée : faute de mesures appropriées pour garantir « un niveau raisonnable de sécurité », alors même qu’il disposait de délais suffisants, et faute d’envoi « en temps utile et en nombre suffisant » de forces de sécurité face à un risque d’insurrection annoncé. Autrement dit, l’inefficacité (ou la défaillance) du maintien de l’ordre peut, dans certaines configurations, être imputée à l’État. Dès lors, une assurance obligatoire qui prétend « neutraliser » le débat en mutualisant tout, au premier euro, devient politiquement fragile : elle peut fonctionner techniquement, tout en produisant une injustice distributive si elle efface la possibilité d’une faute publique. Ce point rejoint l’alerte des professionnels : dans un article de l’Argus de l’Assurance, la présidente de France Assureurs souligne que l’assurabilité ne peut pas reposer uniquement sur le privé parce que
« le risque est étroitement lié à la doctrine de maintien de l’ordre ».
Et il n’est pas anodin que le Défenseur des droits rappelle d’une part que le « maintien de l’ordre » vise d’abord la gestion des foules et des manifestations (en distinguant ce cadre des « violences urbaines »), et d’autre part que la doctrine s’est transformée, notamment depuis 2005, en intégrant davantage une logique d’interpellation, « par nature contraire au principe de l’évitement de l’affrontement ». Une assurance « émeutes » ne peut donc pas faire comme si la question de l’efficacité policière n’existait pas : elle redistribue de facto les conséquences financières de cette efficacité, ou de ses échecs. Dans une veine plus préventive, la « police de proximité » met le doigt sur l’autre face du sujet : l’émeute comme symptôme d’une relation police-citoyens dégradée, et donc comme risque, au moins en partie, réductible par des politiques publiques. Dans Le Frisson de l’émeute (publié en 2006), Sébastian Roché décrit explicitement la police de proximité comme ayant un « objectif d’efficacité », mais aussi comme obligeant à « rendre des comptes » aux citoyens, condition de la confiance. Et il ajoute qu’en France « une police organisée différemment aurait pu contribuer à éviter les émeutes », tout en reconnaissant qu’aucun système n’offre une garantie absolue. Il insiste aussi sur l’idée qu’une force de proximité peut « apaiser les tensions qui prédisposent à l’émeute » et rappelle, à partir de comparaisons, que l’hostilité entre police et minorités est une clé récurrente de compréhension des émeutes. L’année d’avant, dans Police de proximité. Nos politiques de sécurité, il reliait cette orientation à des exigences très concrètes d’accountability démocratique, de pilotage et d’évaluation de l’efficacité des dispositifs. Si l’on prend ces analyses au sérieux, alors une assurance « émeutes » conçue sans volet prévention (et sans mécanisme crédible d’imputation des coûts quand une faute publique est reconnue) court un double risque : l’aléa moral institutionnel (déresponsabiliser l’action publique) et, plus largement, une crise de légitimité (pourquoi paierions-nous, indistinctement, pour ce qui relève aussi d’un choix de doctrine, de moyens, ou d’anticipation ? )
Anti-sélection, aléa moral…
Il y a deux mots que tout économiste de l’assurance entend dès que surgit l’idée d’une garantie obligatoire : antisélection et aléa moral. Sur l’antisélection : elle apparaît quand ceux qui savent (ou sentent) qu’ils sont plus exposés cherchent davantage à s’assurer, ou quand les assureurs tentent de s’en prémunir en sélectionnant, en segmentant, en augmentant fortement les primes locales, voire en se retirant. Le débat qui ont eu lieu au Sénat le montre explicitement, en pointant le risque que les assureurs augmentent surtout les primes des plus exposés ou abandonnent des zones, et en justifiant une répartition de la surprime pour éviter ces comportements. Historiquement, les travaux sur l’assurance des émeutes aux États-Unis montrent que les vagues de violences collectives ont pu se traduire par une reclassification territoriale (cartographie des quartiers “riot-prone”, bascule vers des marchés résiduels type FAIR Plans) et par des formes de retrait (fermeture des “underwriting books”, abandon accru des centres urbains), avec un effet de ségrégation de fait. Dans Crisis of Insurance and the Insuring of the Crisis Bench Ansfield revient sur l’histoire américaine des “riot risks”, et il montre comment, après des épisodes d’émeutes, les assureurs peuvent reclassifier certains quartiers comme trop risqués, résilier ou ne pas renouveler, et contribuer à une dynamique de retrait. décrit ainsi comment les FAIR Plans ont absorbé des assurés “cast aside” pendant que les assureurs “closed their underwriting books” et que l’administration fédérale évoquait un “stepping up [of] the abandonment of urban core areas”. Il montre aussi, plus largement, l’importance prise par la localisation dans la décision d’assurer, avec des polices “patchy”, coûteuses et “prone to cancellation” dans des zones redlinées. Uwe Lübken, de son côté, documente dans Governing floods and riots la logique de reclassification spatiale en citant des auditions au Sénat, et analyse ce mécanisme comme une forme d’“actuarial ghettoization” appliquée à des zones réputées “riot-prone”.
Sur l’aléa moral : il apparaît quand l’assurance modifie les comportements, en affaiblissant l’incitation à prévenir, notamment lorsque l’effort de prévention est difficile à observer et donc à intégrer dans la prime. L’OCDE le formule très clairement dans Enhancing Financial Protection Against Catastrophe Risks: quand l’assuré est mieux couvert mais que la prime ne reflète pas son effort de prévention, on observe une baisse de la prévention et une hausse de la fréquence des pertes (mécanisme classique de l’aléa moral). Le même volume explique pourquoi les marchés peuvent devenir « incomplets » face aux risques catastrophiques : les catastrophes sont corrélées (elles touchent beaucoup d’exposés simultanément), ce qui exige beaucoup plus de capital, renchérit les primes et rend l’assurance privée insuffisante, ouvrant la voie à des programmes publics . Mais l’OCDE avertit aussi que ce remède public a son revers : la dépendance aux programmes publics est « problématique » car ils sont fréquemment « minés » par l’aléa moral, car si les citoyens pensent que l’État paiera, ils réduisent moins le risque et s’attendent à être remboursés. Enfin, en matière de couverture catastrophe, l’OCDE rappelle que le prix de cette protection est tiré vers le haut non seulement par le coût du capital, mais aussi par l’incertitude/ambiguïté, l’antisélection et l’aléa moral .
Mais l’assurance “émeutes” a une particularité : l’aléa moral ne concerne pas seulement les assurés. Il concerne aussi l’État. C’est exactement l’angle développé de longue date dans la réflexion sur l’assurance du terrorisme : lorsque le risque devient systémique, politiquement ciblé, et potentiellement massif, les auteurs soulignent que la présence d’un filet public modifie les incitations — pas seulement celles des assurés, mais celles des acteurs publics et privés qui structurent la prévention, comme le rappelle Police-Citizen Relations Across the World. Dans les dispositifs de type “backstop”, la question n’est donc pas seulement “comment indemniser ?”, mais “qui a intérêt à réduire le risque, et comment le dispositif le pousse à le faire ?”. Le cas de la Nouvelle Calédonie donne une forme juridique à cet aléa moral de l’État : s’il est possible, dans certaines circonstances, d’établir une faute de l’État dans la prévention ou la préparation, alors un régime assurantiel qui ferait disparaître cette responsabilité derrière une surprime générale fabriquerait un signal pervers. Autrement dit, la bonne architecture n’est pas seulement celle qui paie vite. C’est celle qui paie vite sans dire implicitement aux puissants (publics comme privés) qu’ils peuvent relâcher l’effort.
Terrorisme, guerre et “mouvements populaires”
La France a déjà des précédents de mutualisation nationale face à un risque politique : le terrorisme. Un document de synthèse sur les dispositifs français rappelle la place d’un pool (GAREAT, Gestion de l’Assurance et de la Réassurance des risques Attentats et actes de Terrorisme) et la question de l’intervention au-delà de seuils. Ce rappel n’est pas décoratif : il explique pourquoi, dans le débat public, on entend souvent “faisons comme le terrorisme” ou “faisons comme pour les catastrophes naturelles”. Le problème est que les frontières juridiques comptent énormément. Dans la séance au Sénat, on voit émerger cette obsession de la qualification : exclure certains attentats, exclure les “actions de commandos”, exclure les pillages purement opportunistes, bref : éviter que la garantie “émeutes et mouvements populaires” ne devienne un aspirateur à tout ce qui ressemble à de la violence collective. D’ailleurs, petite anecdote sur GAREAT : sauf erreur, le premier “attentat” indemnisé par le pool avait été un attentat revendiqué par des producteurs de vin occitan, le comité d’action viticole. On le voit, la frontière entre un attentat, du vandalisme et une émeute est poreuse… Or on le sait, les marchés assurantiels supportent mal les risques dont la définition est floue, car la flou nourrit l’incertitude, donc la sélection opportuniste, donc les conflits post-sinistre, donc la judiciarisation, donc la hausse des primes. C’est pourquoi le débat sur une assurance “émeutes” ne peut pas faire l’économie d’une question presque philosophique : à partir de quand un acte relève-t-il de la criminalité ordinaire, de la violence politique, du terrorisme, de la guerre ? Dans l’histoire européenne, Gerald Feldman montre justement (dans Civil commotion and riot insurance in fascist Europe) comment les clauses et les catégories juridiques sont au cœur de l’assurance de la violence politique, parce qu’elles déterminent ce qui est “assurable” et ce qui relève d’un autre régime de responsabilité.
Un contrat social explicite
Le risque, si l’on avance trop vite, c’est de fabriquer une surprime qui raconte une histoire fausse (les émeutes seraient un aléa comme un autre). Non. Une émeute est à la fois un événement assurantiel et un événement politique. Elle engage des responsabilités privées (prévention, sécurité, urbanisme, résilience des bâtiments), mais elle engage aussi une responsabilité régalienne : garantir un niveau raisonnable d’ordre public, comme le rappelle le Tribunal Administratif de Nouvelle Calédonie). D’où, à mes yeux, trois exigences si la France va vers un dispositif “à la CatNat” pour les émeutes. La première, c’est d’assumer l’objectif anti-antisélection : une surprime mutualisée n’est pas un bug, c’est une condition de l’égalité territoriale, et le Sénat met déjà les mots dessus, en reliant la structure de la surprime au risque de retrait et d’antisélection. La deuxième, c’est de traiter l’aléa moral… des deux côtés. Oui, il faudra des incitations à la prévention, comme on le fait classiquement en assurance (franchises, normes, obligations). Mais il faudra aussi un mécanisme qui évite que l’État se “réassure” politiquement en laissant le marché et les assurés absorber le coût de ses défaillances — car la jurisprudence montre que des fautes peuvent être caractérisées (c’est ce que rappelle le Tribunal Administratif). La troisième, c’est d’organiser la frontière des catégories (émeute / mouvement populaire / terrorisme / criminalité opportuniste) de manière robuste, faute de quoi le dispositif s’auto-détruira dans les contentieux et les renégociations permanentes, les discussions du Sénat le montrent bien.
À la fin, l’assurance “émeutes” n’est ni un gadget, ni une simple technique de place. C’est un bout de contrat social. Et la vraie question, celle que la Nouvelle-Calédonie rend impossible à éviter, est la plus embarrassante : quand l’ordre public n’est pas tenu, qui doit payer ?… et comment le dispositif s’assure que celui qui devait empêcher, et qui n’a pas empêché, ne soit pas discrètement indemnisé de son propre échec ?










