Cette semaine, dans son discours sur l’état de l’Union, Ursula von der Leyen rappelait qu’en Europe environ un quart seulement des dommages provoqués par les catastrophes sont couverts par l’assurance privée. Le reste finit souvent ailleurs, et notamment dans les budgets publics. Elle en conclurait que les États deviennent alors « l’assureur de dernier ressort ». L’expression fait évidemment penser au prêteur en dernier ressort des banques centrales. Sauf qu’ici il ne s’agit pas de fournir provisoirement de la liquidité à une banque solvable. Une inondation, un incendie ou une tempête détruisent réellement des maisons, des routes et des entreprises. Quelqu’un devra porter cette perte.
Cette expression d’assureur de dernier ressort est intéressante parce qu’elle oblige à prolonger le raisonnement assurantiel jusqu’au bout. Un ménage transfère une partie de son risque à un assureur, qui en transfère lui-même une partie à un réassureur. Pour les catastrophes les plus importantes, des pools publics ou des garanties de l’État prennent parfois le relais. Et maintenant, l’Europe envisage de rajouter une couche à cette chaîne. Mais si l’État est déjà le dernier recours, que signifie exactement une couche supplémentaire ?
Un « protection gap » qui n’est pas forcément à combler
Le point de départ de la Commission est le protection gap, l’écart entre les pertes économiques causées par une catastrophe et les pertes effectivement indemnisées. Le chiffre européen, autour de 25 % de pertes assurées sur longue période, frappe, forcément, et donne l’impression que trois quarts du problème restent sans solution et qu’il faudrait, assez naturellement, vendre davantage d’assurance.
Mais est-ce réellement la bonne façon de poser la question? Toute perte non assurée n’est pas nécessairement une assurance manquante. Une franchise importante peut être parfaitement rationnelle. Une entreprise peut décider de conserver certains risques à son bilan. Une route ou un pont ne sont pas forcément mieux protégés parce qu’une police d’assurance couvre leur reconstruction. Et, dans certains endroits, le prix actuariel d’une garantie contre l’inondation ou l’incendie pourrait être tellement élevé qu’une couverture intégrale n’aurait simplement plus beaucoup de sens pour les ménages qui devraient la payer.
Déplorer qu’il existe un gap mélange plusieurs problèmes. Il y a des personnes qui voudraient s’assurer mais ne trouvent pas de couverture abordable. Il y a des risques que les assureurs ne souhaitent plus porter. Il y a des biens publics que l’on a choisi, parfois sans vraiment le dire, de financer par l’impôt après la catastrophe. Il y a enfin des expositions dont on ferait peut-être mieux de réduire le niveau plutôt que d’organiser toujours plus finement leur indemnisation. Ces situations n’appellent pas la même réponse.
On le voit bien lorsqu’on pousse le raisonnement à l’extrême. Un taux de couverture de 100 % ne serait pas nécessairement un succès. Si chaque euro de dommage était intégralement remboursé, quel que soit le lieu où l’on construit et quelles que soient les mesures de prévention prises, l’assurance pourrait même encourager à conserver des expositions que l’on devrait réduire. La vraie question n’est donc probablement pas « comment combler le gap ? », mais plutôt « quelles pertes voulons-nous assurer, lesquelles voulons-nous mutualiser autrement, et lesquelles voulons-nous éviter ? »
Deux questions sont souvent confondues sous le mot assurabilité.
Un risque peut rester techniquement assurable tout en devenant économiquement très difficile à couvrir. Si l’on connaît suffisamment bien sa fréquence et son coût, rien n’empêche en théorie de calculer une prime. Mais si cette prime représente plusieurs milliers d’euros par an pour une maison modeste, le problème n’est plus statistique. Le prix peut être juste au sens actuariel et impossible au sens social.
Pour les risques climatiques, la nuance essentielle. On parle volontiers d’« inassurabilité » lorsque les primes augmentent ou lorsque certains assureurs se retirent. Pourtant, le problème tient parfois moins à la possibilité de calculer le risque qu’à celle de payer la prime. Le risque n’est pas impossible à chiffrer, il devient trop cher pour ceux qui le portent. Et la réponse n’est pas la même. Une difficulté d’estimation appelle à de meilleurs modèles, ou davantage de capital. Une difficulté d’accès à l’assurance oblige à se demander qui subventionne qui, et jusqu’où.
Sous cet angle, le protection gap peut même augmenter alors que les actuaires font exactement ce qu’on leur demande, mieux mesurer le risque et mieux le tarifer. Plus une prime reflète précisément une exposition élevée, plus certains ménages peuvent renoncer à la couverture. Améliorer la tarification ne réduit pas nécessairement le défaut de protection.
Qui porte la queue de distribution ?
Les travaux d’EIOPA et de la Banque centrale européenne ont au moins le mérite de mieux comprendre cette répartition des rôles. Les sinistres ordinaires restent du côté des assurés et des assureurs. Lorsque les pertes deviennent plus importantes, la réassurance intervient. Certains pays disposent ensuite de mécanismes publics ou public-privé pour les événements les plus sévères. Et, au-dessus de ces dispositifs nationaux, une capacité européenne pourrait prendre en charge une partie des très grandes catastrophes.
Ce type de montage existe déjà à des échelles plus petites. En France, le régime des catastrophes naturelles repose sur une articulation assez singulière entre contrats privés, réassurance et garantie publique. L’Espagne a son Consorcio de Compensación de Seguros. Les détails institutionnels sont différents, mais le principe est proche, le marché privé n’ayant pas à porter seul toute la queue de distribution.
Le passage à l’échelle européenne a une logique actuarielle assez naturelle. Tous les pays ne sont pas frappés au même moment ni par les mêmes aléas. Une crue en Europe centrale, un feu de forêt dans la péninsule Ibérique et une tempête en mer du Nord ne sont pas parfaitement corrélés. Mutualiser plus largement permet donc de diversifier. C’est précisément ce que fait l’assurance depuis ses origines, élargir le groupe sur lequel une perte rare peut être répartie.
Il y a pourtant une limite très simple. Mettre davantage de risques dans le même portefeuille réduit leur volatilité lorsqu’ils ne sont pas parfaitement corrélés. Cela ne fait pas baisser, à lui seul, le montant moyen des pertes. Si les dommages attendus augmentent partout sous l’effet du climat, un pool européen pourra rendre la charge plus régulière et éviter qu’un pays soit ruiné par une mauvaise année. Il ne fera pas disparaître la hausse de la facture totale.
On confond facilement capacité d’assurance et réduction du risque. Plus de réassurance, plus de capital ou un pool plus large permettent de supporter une perte plus grande sans mettre en danger un acteur particulier. C’est déjà beaucoup. Mais si l’exposition continue d’augmenter, il faudra tôt ou tard davantage de primes, davantage de capital ou davantage d’impôts. On peut lisser une pente, mais on ne peut pas la supprimer par la seule finance.
C’est aussi la limite de l’image d’un grand mécanisme européen qui viendrait « absorber » les catastrophes. Il peut absorber un choc au sens comptable, en évitant qu’il ne tombe tout entier sur un seul bilan. Il ne peut pas absorber la destruction elle-même. Pour faire baisser la perte moyenne, il faut agir sur l’aléa lorsqu’on le peut, sur l’exposition et surtout sur la vulnérabilité. Là encore, on revient assez vite à la prévention.
La diversification a ses limites, et la hausse des risques liés au climat les rend très claires. Une vague de chaleur peut concerner une grande partie de l’Europe. Une sécheresse peut durer plusieurs années. Des événements différents peuvent aussi se succéder, alors même que les assureurs, les États et les entreprises n’ont pas encore reconstitué leurs capacités financières. À cela s’ajoutent les effets indirects, des infrastructures endommagées, une activité interrompue, des recettes fiscales plus faibles, des dépenses sociales plus fortes, une inflation des coûts de reconstruction. On commence avec des sinistres d’assurance, mais on se retrouve assez vite avec un problème macroéconomique.
À ce stade, l’expression « assureur de dernier ressort » prend effectivement son sens. Plus on descend dans la queue de distribution, moins on peut compter sur la seule diversification privée. Certains événements sont trop corrélés, ou trop importants par rapport au capital disponible. Chercher un assureur supplémentaire ne suffit plus, et il faut décider quel collectif peut absorber le choc sans s’effondrer.
« L’État paiera », mais avec quel argent ?
On entend souvent, après une catastrophe, que l’État doit prendre ses responsabilités. Cette formule, « c’est l’État qui paiera », paraît fermer la discussion alors qu’elle devrait plutôt l’ouvrir. L’État n’a pas une caisse séparée du reste de la société. Lorsqu’il indemnise, il le fait avec l’impôt, avec de la dette, ou en renonçant à financer autre chose. Dire que l’État paie revient surtout à décider comment la perte sera redistribuée.
Si la dépense est financée par l’impôt, elle est répartie entre les contribuables selon les règles du système fiscal. Si elle est financée par la dette, une partie du coût est déplacée dans le temps. Si l’on reconstruit une route au détriment d’un autre investissement public, le coût prend la forme d’un projet abandonné. Tout cela est assez banal, mais on l’oublie facilement lorsque l’aide arrive sous la forme d’un chèque de secours. Pour le sinistré, l’indemnisation est très concrète. Le coût collectif, lui, est beaucoup plus diffus.
L’assureur privé rend ce coût visible d’une façon que l’État ne fait pas toujours. Il facture une prime, met des provisions de côté et immobilise du capital. Le prix de la garantie apparaît, même s’il peut être contesté. À l’inverse, une grande partie de la protection publique contre les catastrophes reste implicite. Avant le sinistre, personne ne sait exactement combien l’État versera, à qui, ni sous quelle forme. Pourtant, l’expérience montre bien que face à une catastrophe majeure il interviendra presque toujours.
Assurance et solidarité ne se confondent pas non plus. Une assurance fixe normalement les règles avant le sinistre, la prime est payée, la garantie est définie, et les franchises sont connues. La solidarité publique intervient souvent après, lorsque la perte est jugée trop grande, trop injuste ou politiquement impossible à laisser à la charge des seules victimes. Les deux mécanismes peuvent aboutir au même geste, verser de l’argent à quelqu’un qui vient de subir une catastrophe, mais ils ne racontent pas du tout la même chose.
La différence devient floue lorsque l’aide publique est exceptionnelle en droit mais presque certaine en pratique. Si chacun sait qu’un État ne laissera pas une ville détruite sans aide, il existe déjà une forme d’assurance implicite. Simplement, la prime n’a pas été explicitement payée et les conditions de garantie n’ont pas été écrites. C’est confortable avant la catastrophe, mais beaucoup moins lorsqu’il faut décider, dans l’urgence, combien verser et à qui.
David Moss, dans When All Else Fails, décrivait l’État comme un gestionnaire ultime de nombreux risques, au travers des dépôts bancaires, des retraites, des catastrophes, et des crises économiques. Son point n’est pas que l’État serait un assureur particulièrement efficace, mais qu’il est souvent le seul acteur capable de porter des risques qui touchent simultanément une grande partie de la société. Cette capacité lui vient notamment de son pouvoir fiscal et de sa possibilité d’étaler les coûts dans le temps. Elle n’est donc pas magique, elle repose sur les contribuables présents et futurs.
Il y a ici une petite asymétrie qui me semble importante. Une garantie privée dont on ne mesurerait pas le coût finirait assez vite par inquiéter un actuaire ou un régulateur. Une garantie publique peut rester longtemps hors du débat budgétaire, hors bilan, précisément parce qu’elle ne prendra la forme d’une dépense que si la catastrophe survient. Or le changement climatique augmente progressivement le poids de ces engagements implicites. Ce qui ressemblait à une intervention exceptionnelle peut devenir une dépense récurrente.
Le piège du dernier ressort
La difficulté est connue, une garantie de couverture va modifier les comportements. Si chacun sait que les pertes extrêmes seront finalement prises en charge par le collectif, pourquoi payer une prime très élevée aujourd’hui ? Pourquoi une municipalité renoncerait-elle à un projet immobilier lucratif en zone exposée si elle pense qu’une aide nationale arrivera après la catastrophe ? Pourquoi consacrer un budget important à un ouvrage dont le principal succès sera que rien ne se passe ? L’assurance appelle toujours la question de l’aléa moral, et l’assurance publique n’y échappe pas.
Il serait cependant beaucoup trop simple d’en conclure qu’il suffit de laisser chacun payer ses choix. L’exposition est rarement entièrement choisie. Beaucoup de ménages ont acheté leur logement avant que le risque soit correctement cartographié, ou avant qu’il ne s’aggrave. Les locataires ne décident ni de l’emplacement de l’immeuble ni de sa résistance. Et la hausse du risque climatique vient précisément déplacer des frontières qui paraissaient stables. Une prime qui reflète parfaitement le risque peut alors devenir impossible à payer sans que l’on puisse vraiment parler d’imprudence individuelle.
C’est là, je crois, que se trouve la vraie difficulté de l’assurance des risques climatiques. Si l’on individualise entièrement le prix, on peut exclure de l’assurance ceux qui en ont le plus besoin. Si l’on gomme entièrement les différences de risque, on subventionne l’exposition et l’on enlève une partie de l’incitation à prévenir. Il n’existe pas de réponse abstraite à ce dilemme. Il faut choisir ce que l’on veut faire payer au niveau individuel, ce que l’on veut mutualiser entre assurés, et ce que l’on accepte de faire porter par l’impôt.
Les projets européens essaient de tenir les deux bouts. La couche de réassurance resterait financée par des contributions liées au risque, tandis que l’accès aux dispositifs publics serait associé à des efforts de réduction du risque. Ce n’est pas un détail, la solidarité n’a pas vocation à rendre l’exposition gratuite. Elle intervient lorsqu’un choc dépasse ce que l’on peut raisonnablement demander aux premiers porteurs du risque, mais elle ne devrait pas dispenser de réduire les pertes évitables.
Prévenir, c’est aussi protéger le bilan public
Vu sous cet angle, la prévention change de statut. Si l’État sait qu’il paiera une partie des pertes extrêmes, une digue, une norme de construction, un programme de débroussaillement ou une relocalisation ne sont plus seulement des dépenses environnementales. Ce sont aussi des moyens de réduire une facture future qui, sans cela, finira dans les comptes publics.
On pourrait presque retourner la question habituelle. Après une catastrophe, on demande combien coûtera la reconstruction. Avant la catastrophe, pourquoi ne demande-t-on pas avec la même insistance combien coûte le fait de ne rien faire ? La réponse est évidemment plus difficile, parce que les bénéfices de la prévention sont des événements qui n’arrivent pas. Une digue qui tient ne produit pas un sinistre négatif dans les comptes. Une maison qui n’a pas été reconstruite dans une zone inondable ne donnera jamais lieu au dossier de sinistre qui aurait permis de mesurer l’économie réalisée.
C’est aussi une des raisons pour lesquelles nous sommes souvent meilleurs pour financer la réparation que pour financer la prévention. La réparation a un coût visible, une victime identifiée, une urgence. La prévention impose au contraire de dépenser maintenant pour un bénéfice incertain et lointain, et parfois d’interdire, de déplacer ou de renoncer. Politiquement, les deux opérations n’ont rien de comparable. Pourtant, pour un assureur de dernier ressort, elles appartiennent au même calcul.
Un assureur privé qui accepterait continuellement de nouveaux risques sans modifier ses primes, ses franchises, ses garanties ou sa politique de prévention finirait par avoir un problème de solvabilité. Lorsqu’un État garantit implicitement les pertes les plus extrêmes, il devrait se poser la même question, même si son bilan n’est évidemment pas celui d’une compagnie d’assurance. Jusqu’où peut-il laisser croître l’exposition qu’il sait devoir secourir ? Et à partir de quel moment la solidarité envers les victimes suppose-t-elle aussi une politique plus ferme sur l’aménagement du territoire ?
Quand le dernier ressort devient européen
L’étage européen complique encore un peu la question, parce qu’il faut alors mutualiser non seulement entre assurés mais entre États. Le principe est séduisant, un pays touché par une catastrophe très rare pourrait bénéficier d’une capacité commune, plutôt que de devoir absorber seul un choc exceptionnel. Pour les pays dont les finances publiques sont déjà fragiles, cette couche peut aussi éviter qu’un désastre naturel se transforme en crise budgétaire.
Mais dès que l’on veut construire un véritable mécanisme, la question de la contribution revient. Les pays doivent-ils payer en fonction de leur exposition actuelle ? de leur richesse ? de leur historique de sinistres ? des efforts de prévention qu’ils ont entrepris ? Un pays qui investit beaucoup pour réduire son risque acceptera difficilement de subventionner durablement un voisin qui continue à construire dans des zones très exposées. À l’inverse, un pays méditerranéen peut rappeler que son exposition aux incendies ou à la sécheresse dépend en partie d’un changement climatique auquel tous les Européens ont contribué.
Passer à l’échelle européenne ne fait donc pas disparaître le problème distributif. C’est assez proche de ce qui se passe lorsqu’un assureur forme un portefeuille. Pour que la mutualisation tienne, chacun doit accepter de payer lorsqu’il n’est pas sinistré et de recevoir lorsqu’il l’est. Entre États, cette évidence actuarielle devient une question politique beaucoup plus délicate, parce qu’elle touche à la souveraineté budgétaire et à la perception de l’équité entre pays.
D’où l’intérêt de ne pas présenter le dernier ressort comme un guichet ouvert après la catastrophe. Si une capacité européenne doit exister, il est indispensable de rendre explicites les règles qui la déclenchent, les contributions versées en amont et les efforts de prévention attendus. Sinon, on risque simplement de reproduire au niveau européen ce que l’on reproche parfois aux systèmes nationaux : une garantie très généreuse une fois le sinistre survenu, mais dont personne ne veut vraiment regarder le prix avant.
Il n’y a pas d’assureur après la société
La Climate Insurance Alliance annoncée par la Commission européenne ouvre donc une discussion beaucoup plus intéressante que la seule recherche de nouvelles capacités d’assurance. Elle oblige à regarder toute la chaîne : assuré, assureur, réassureur, pool national, État, mécanisme européen. À chaque coupe, on peut répartir la perte sur davantage de personnes, sur davantage de territoires ou sur davantage d’années. On peut aussi mieux diversifier certains événements. Mais on ne fait jamais disparaître ce qui a été détruit.
C’est peut-être la limite la plus simple, et la plus facile à oublier, de l’idée de transfert de risque. Il n’existe pas, derrière l’Europe, un réassureur extérieur à la société qui viendrait absorber gratuitement les pertes. À la fin, il reste des ménages, des entreprises, des contribuables et des générations futures. L’assurance décide qui paie, quand et selon quelles règles. Elle ne peut pas faire qu’une catastrophe n’ait aucun coût.
La question « qui assure l’assureur de dernier ressort ? » a donc une réponse un peu décevante pour un actuaire. Parce qu’il n’y a personne, au sens où il n’existe pas d’étage ultime permettant d’évacuer le risque hors du système. Le dernier assureur est le collectif lui-même. Et c’est précisément pour cela que la prévention redevient centrale. Lorsqu’on ne peut plus transférer la perte à quelqu’un d’autre, il reste une solution assez ancienne, et beaucoup moins spectaculaire. Tout mettre en oeuvre pour qu’elle soit plus petite…
Références
Charpentier, Arthur (2026), « Count the Climate Losses We Prevent ». Nature Communications.
Commission européenne (2026), « Discours sur l’état de l’Union 2026 de la présidente von der Leyen », 16 septembre.
EIOPA (2026), « NatCat Reality Check », 10 juin.
EIOPA (2026), « Insurance protection gaps in a changing climate », 16 avril.
EIOPA et BCE (2024), Towards a European System for Natural Catastrophe Risk Management, 18 décembre.
EIOPA et Mécanisme européen de stabilité (2026), Sharing the Risk: A European Approach to Natural Catastrophe Risk Management, Discussion Paper, 9 avril.
Moss, David A. (2002), When All Else Fails: Government as the Ultimate Risk Manager, Harvard University Press.
National Academies (2012), Disaster Resilience: A National Imperative, National Academies Press.
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Arthur Charpentier (September 19, 2026). Qui assure l’assureur de dernier ressort ? Freakonometrics. Retrieved October 5, 2026 from https://doi.org/10.58079/16t09